주민참여의 발전과정을 간략히 살펴보면(Stenberg, 1972: 191-193), 첫째, 초창기의 주민참여는 “외부인에 의한 참여”를 그 특징으로 한다. 이 시기에 있어서 참여의 주체인 주민이란 이웃(neighborhood) 차원을 의미하는 것이 아니라 주민지도자, 각종 단체의 대표자 등과 같은 우월한 외부인을 의미했다. 따라서 참여자의 권한은 단순한 조언 내지 건의에 국한되었으며 정부시책의 홍보, 설득 또는 지지기반의 확보가 그 주된 기능이었다. 정책결정과정에의 투입이나 영향력이 매우 미미했던 점에 비추어 볼 때 Arnstein(1969: 217)이 말하는 사실상의 “비참여의 단계”에 해당한 다. 둘째, 1960년대 이후 주민참여는 사회적 소외계층이나 소수민족 등의 “가능한 최대의 참여”를 주창하기 시작한다(Strange, 1972: 457-470). 참여자의 권한도 단순한 조언의 차원을 넘어서 정책결정과정에의 관여 내지 투입이 포함되기 시작하고, 이를 통하여 통합・일체화의 기능이 행해진다. 따라서 참여의 수준도 이웃 차원으로 변화하는 경향을 보인다.
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